Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Правовая природа института военного положения 12
1.1. Понятие и сущность военного положения 12
1.2. Цель введения военного положения 36
1.3. Основания введения военного положения 45
1.3.1. Акты, рассматриваемые в качестве агрессии по говгхменному международному праву 52
1.3.2. Вооруженное нападение - основание для самообороны 58
1.3.3. Индивидуальная и коллективная самооборона 61
1.4. Условия и порядок введения военного положения 75
Глава II. Правовой режим работы органов государственной власти и управления, предприятий, организаций в условиях военного положения 81
2.1. Формы государственного правления, вводимые на период военного положения 81
2.2. Меры, принимаемые органами власти и управления в условиях военного положения 114
2.3. Возможные ограничения прав и свобод граждан в условиях военного положения 118
2.4. Гарантии прав и ответственность граждан и должностных лиц в условиях военного положения 129
Заключение 145
Список использованной литературы 155
Приложения 184
- Понятие и сущность военного положения
- Основания введения военного положения
- Формы государственного правления, вводимые на период военного положения
- Меры, принимаемые органами власти и управления в условиях военного положения
Введение к работе
Произошедшие после 1991г. существенные перемены почти не затронули то главное, на что в последние 70 лет направлялись основные ресурсы СССР, -его оборонный комплекс. Отметим, однако, что с середины 1997 г., после пяти лет дрейфа и спонтанной деградации старой советской оборонной системы, предпринимаются попытки ее реформирования. Труднейшие проблемы оборонной политики стали частью наследия нового руководства страны. Очередные издания концепции национальной безопасности и военной доктрины, вышедшие в свет в начале 2000 г., намечают разумные подходы к решению этих проблем, но в основном лишь в самом общем плане. Конкретизация положений военной доктрины, наполнение ее организационно-правовым содержанием ігоедгіринимается в рамках настоящей работы.
Интерес к теме исследования сформирован в связи с попытками вмешательства различных сил во внутренние дела, с намерениями дестабилизации обстановки в Российской Федерации, с разрастанием международного терроризма и другими факторами. В их числе разрушительные по своим последствиям стремления ослабить, а то и просто игнорировать существующие механизмы обеспечения международной безопасности, в первую очередь ООН, ОБСЕ, через использование военно-силовых акций "гуманитарного вмешательства" без санкции Совета Безопасности ООН в
обход общепризнанных принципов и норм международного права. Не менее опасны допускаемые отдельными государствами нарушения международных договоров и соглашений в области ограничения вооружений и разоружения, стремление использовать деструктивно-агрессивные свойства информационных технологий.
Многие угрозы, имевшие гипотетическое звучание, стали приобретать четкий образ, новый характер и пугающую реальность, что потребовало принятия новой военной доктрины Российской Федерации, где недвусмысленно (в отличие от предыдущей редакции документа1), открыто, предельно искренне, откровенно и полно изложено военно-политическое кредо государства. "Россия, - отмечено в новой военной доктрине, - вправе применить ядерное оружие исключительно в случае агрессии против нее или ее союзников и только тогда, когда обычными средствами предотвратить ликвидацию опасности для России как субъекта международных отношений, как суверенной единицы этих отношений невозможно" . Позиция России ясна: ядерное оружие страны - наиболее эффективное средство сдерживания агрессии. Вместе с тем данный принцип не является изыском российской оборонной доктрины. Отметим, что вариант с применением средств массового уничтожения нашел отражение и в планах военачальников Индии и Пакистана после того, как в этих государствах были проведены подземные испытания в 1998 году, и они стали членами "ядерного клуба"".
К основным внешним угрозам новая доктрина относит, в частности, существование территориальных претензий, вмешательство во внутренние дела, попытки игнорировать либо ущемлять интересы России, противодействовать ее укреплению как одного из влиятельных центров многполюсного мира, наличие очагов вооруженных конфликтов, наращивание группировок войск, способное нарушить сложившийся баланс сил, прежде
! См: А. Бабакин. Сумеем себя защитить. // Российская газета. 2000,5 февраля.
2 Военная доктрине Российской Федерации. //Российская газета. 2000,25 апреля.
3 См.: В. Скосырев. Оружие превентивного возмездия. // Известия. 2000,9 февраля.
всего вблизи ее границ и границ ее союзников4. В связи с существующими в современных условиях угрозами безопасности нельзя исключить военные конфликты зарубежных государств с Россией. Не подвергая сомнению значимость геополитических аксиом*, требуется разработка основ деятельности государства, когда окажется невозможным предотвращение войны политическими средствами. Исходя из сущности государственного суверенитета, власти будут вынуждены обеспечить защиту страны силовыми методами, направленными на поражение агрессора с применением Вооруженных Сил РФ в специфических условиях действия законодательства военного времени.
В случаях возможной агрессии одним из важных условий ее успешного отражения будет являться реализация государством института военного положения, что обусловливает важность его нормативно-правового оформления. Конституция Российской Федерации указывает на возможность введения военного положения при определенных обстоятельствах, режим которого определяется федеральным конституционным законом "О военном положении". Но развития эта конституционная норма пока не получила, а следовательно существующий законодательный пробел может препятствовать своевременному и правильному применению конституционной нормы о военном положении (ст. 87) при реально наступивших трагических событиях.
Отсутствие такого важного закона может негативно сказаться не только на суверенитете государства, но и на правах личности, правовой статус которой в условиях действия специальных режимов особенно уязвим. Поэтому правовая проблема введения и осуществления режима военного положения в России привлекает внимание как гражданских, так и военных ученых-юристов. Исследования различных граней означенной темы проведены в научных
4 Военная доктрина Российской Федерации //Российская газета, 2000,25 апреля.
5См: Бабурин С.Н. Территория государства: правовые и геополитические проблемы.- М.,
1997.-С. 315.
6 работах Артамонова Д.Н.6, Барынькина В.М.7, Короткова А.П.8, Кучмы Ю.Н.9, Манилова В.Л.10, Собакина В.К.11, Оманидзе М.М.12, Стрекозова В.Г.13. В работах Домрина А.Н.14, Ковачева Д.А.15, Лафитского В.И.16, Крутоголова М.А.17, Ледях И.А.18, Тимошенко И.Г.19, Пилипенко А.Н.20, анализировался зарубежный опыт регулирования института военного положения.
Несмотря на исследования отдельных аспектов института военного положения, до настоящего времени была предпринята только одна попытка правового анализа режима военного положения с целью обобщить характеристику организационно-правовых основ введения режима военного положения в обновленной России. Такое исследование было проведено
6Артамонов Д.И. Институт военного положения в империалистических государствах.
//Советское государство и право. 1952. №5-6. -С.58-66.
7Барынькин В.М. Проблемы развития военной инфраструктуры в интересах разрешения
военных конфликтов. //Военная мысль, 1995. №6. -С.22-25.
8Коротков А.П., Соковых Ю.Ю. Правовые средства управления кризисными ситуациями:
сравнительный анализ международно-правового и внутригосударственного регулирования
//Государство и право, 1997. №10. -С.65-72.
'Кучма Ю.Н. Законодательство военного времени. Средства управления государством в
условиях Великой Отечественной войны: Дисс... канд. юр. наук. - М.: Военный университет.
1995. 191С.
10Манилов В.Л. Национальная безопасность: ценности, интересы и цели. //Военная мысль,
1995. №6. -С.24-40.
пСобакин В.К. Коллективная безопасность - гарантия мирного сосуществования. - М., 1962.
312С.
12Оманидзе М.М. Об определении понятия агрессии. //Правоведение. - Л., 1975. №2.
13Стрекозов В.Г. Правовые основы обороны страны и военного строительства. -В Сб.:
Юридический справочник для военнослужащиих. /Под ред. Муранова А.И. - М.:БЕК, 1997. -
С.6-7.
14Домрин А.Н. Правовые институты чрезвычайного положения в Великобритании. /ЛТраво и
экономика, 1996. №15-16. -С.83-90.
!5Ковачев Д.А. О правовых институтах чрезвычайного режима в зарубежных государствах.
//Право и экономика, 1996. №12. -С.72-73.
16Лафитский В.И. Правовые шїститутьі чрезвычайного положения в США. //Право и
экономика, 1996. №12. -С.74-76.
17Крутоголов М.А. Президент Французской Республики. - М.: Изд. "Наука", 1980. 495С.
18Ледях И.А. Права человека и стратегия устойчивого развития. //Государство и право, №11
1998.-С.117-118.
19 Тимошенко И.Г. Правовые институты чрезвычайного режима в Канаде. //Право и
экономика, 1996. №21-22. -С. 102-108.
20Пилипенко АН. Институты чрезвычайного режима во Франции. Зарубежное
законодательство. //Право и экономика, 1997. №7-8. -С. 102-106.
полковником юстиции Пчелинцевым СВ. Важным вкладом в разработку проблематики стала статья Короткова А.П. и Соковых Ю.Ю. ''Правовые средства управления кризисными ситуациями'122, где приводилась не только теоретическая аргументация правового регулирования, но и поднимался целый комплекс вопросов, касающийся режима военного положения.
Перечисленные обстоятельства определяют актуальность настоящего исследования, направленного на разработку теоретических и организационно-правовых основ введения и осуществления режима военного положения в Российской Федерации.
Памятуя о предметной сфере конституционного права, его назначении и целях, отметим, что исследование всей совокупности проблем военного положения и его реализации является атрибутивной задачей данной отрасли. Приведенные представления о важности, глубине и многоаспектности проблемы послужили критериями выбора автором данной темы для разработки в рамках настоящего исследования.
Цель и задачи исследования предопределены значимостью и комплексностью проблемы. Цель работы состоит в исследовании актуальных аспектов теории и практики военного положения, как особого правового режима деятельности государственного механизма, органов местного самоуправления, учреждений, организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, а также в выработке предложений по совершенствованию исследуемого института
Цель исследования достигается решением следующих задач:
- проанализировать характеристики российского института военного
положения с историко-правовых позиций;
Пчелшщев СВ. Правовое регулирование военного положения в Российской Федерации: Дисс.канд. юрид. наук. -М., 1998. 234С.
^Короткое А.П., Соковых Ю.Ю. Правовые средства управления кризисными ситуациями: сравнительный анализ международно-правового и внутригосударственного регулирования. //Государство и право, 1997. №10. -С.65-72.
- исследовать международно-правовые аспекты режима военного
положения;
обобщить опыт правового регулирования военного положения в зарубежных государствах;
сформулировать выводы, относящиеся к основным теоретическим и практическим проблемам института военного положения;
предложить проект закона о военном положении. Методологическую основу исследования составил диалектический метод
познания, позволивший рассмотреть исторические, социологические, правовые процессы и явления во взаимосвязи и взаимозависимости. Для решения поставленных в работе задач потребовалось привлечение таких методов, как системно-структурный, анализа и синтеза, логический, статистический и др. Возможности исторического метода позволили выявить связь времен. С помощью сравнительного метода автор сопоставил однотипные явления, относящиеся к исследуемой проблематике, - чрезвычайное, военное положение, особый и исключительный режим - для выявления общего и особенного. Опора на структурно-функциональный раскрыла сложную структуру государства, каждый элемент которого выполняет специфические функции, свойственные условиям военного положения. Институциональный метод ориентировал автора на изучение специфики деятельности государственного механизма по реализации государственных функций, присущих особым правовым режимам. Эмпирический подход для достижения цели данного исследования потребовал не только обобщения современной оперативной информации, но и анализа архивных документов по военному положению царской России и советского периода жизни общества во время Второй Мировой войны (работа в архивах библиотек г. Москвы).
Нормативно-правовая база исследования сформирована сквозь призму международно-правовых актов (Устав ООН 1945г., Всеобщая декларация прав человека 1948г., Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г., Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод
1950 г., Определение агрессии 1974 г. и др.) на основе национального законодательства (Конституция Российской Федерации, законы РФ "О чрезвычайном положении" и "О безопасности", федеральные законы "Об обороне", "О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации" и "О гражданской обороне") с учетом зарубежного нормативного опыта по регулированию военного положения.
Научно-теоретическую основу проблематики составили труды современных ученых-юристов, осветивших различные аспекты режима военного положения с позиций теории государства и права, конституционного (государственного) и международного права Значимым этапом исследования стало изучение подходов юристов дореволюционного и советского периода, зарубежных ученых, сфера которых связана с обеспечением безопасности государства
Существенную помощь в достижении сформулированных целевых установок оказали работы Аникиенко С.А., Багинян К.А., Баглай М.В., Бондаря Н.С., Гессена В.М., Громова А.Н., Дмитриенко В.П., Донского Д., Коркунова М.Н., Левина Д.Б., Лукашука И.И., Овсепян Ж.И., Оманидзе М.М., Прусакова Ю.М., Ржевского В.А., Рыбакова Ю.М., Скакунова Э.И., Собакина В.К., Страшуна Б.А., Тиунова О.И., Тункина И.Г., Ушакова Н.А. и др.
Научная новизна исследования заключается в том, что в данной работе в числе первых в юридической науке предпринята попытка комплексного исследования организационно-правовых основ введения военного положения в Российской Федерации и анализа российского и зарубежного законодательства о военном положении. Новизна проявляется также в ряде конкретных выводов и практических рекомендаций, которые и выносятся на защиту:
В работе поставлена малоизученная проблема о правовых основах введения военного положения. Предлагаемый в ней подход позволяет раскрыть основные факторы, влияющих на степень реализации изучаемых вопросов.
Выявлено происхождение института военного положения, которое следует разграничивать с понятием чрезвычайного положения, как другй
формы особого правового режима, также применяющегося в Российской Федерации.
В работе обобщена правовая база, служащая основой целенаправленной деятельности Российской Федерации при введении режима военного положения на всей территории или ее части.
Анализ практической реализации режима военного положения и основ зарубежного законодательства выводит цель данного института, которой является обеспечение высокой эффективности принимаемых мер для защиты суверенитета, государственной независимости и целостности, что указывает на характер причин объявления военного положения, которые могут быть только внешнего характера.
Квалификация действий государств как агрессия или непосредственная угроза агрессии является основанием введения военного положения в Российской Федерации. Определение факта агрессии или ее непосредственной угрозы должно осуществляться в контексте положений Резолюции, принятой XXIX сессией Генеральной Ассамблеи ООН 14 декабря 1974 года, Уставом ООН (в части угрозы), а также доктринального толкования ученых.
Военное положение в России может вводиться исключительно при обстоятельствах, представляющих реальную и неизбежную угрозу безопасности жизненно важных интересов государства, общества и личности, устранение которой невозможно без применения чрезвычайных мер.
Институт военного положения предусматривает осуществление органами государственного управления и органами местного самоуправления комплекса мероприятий специального характера, отличных по сути и объему от мер, осуществляемых при чрезвычайном положении.
Для обеспечения режима военного положения указом Президента Российской Федерации может быть создан специальный федеральный государственный орган, который должен подчиняться непосредственно Президенту РФ.
9. Для обеспечения режима военного положения указом Президента России применяются временные ограничения отдельных прав граждан с одновременным введением дополнительных обязанностей оборонного характера.
Практическое значение исследования определяется тем, что конкретные выводы и рекомендации данного исследования могут быть использованы при формировании нормативно-правового поля, регулирующего введение и осуществление режима военного положения в Российской Федерации.
Теоретико-правовые положения, сформулированные в процессе исследования, опубликованы в монографии автора и в ряде научных статей. Апробация результатов данной работы проведена в рамках учебного процесса в Волгодонском филиале Ростовского Государственного Университета.
Структура работы обусловлена проблематикой и целью исследования, а также внутренней логикой изложения вопросов. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих восемь параграфов, выводов и предложений, списка использованных нормативных источников и литературы, и системы приложений.
Понятие и сущность военного положения
Вооруженные конфликты разного характера и масштаба с незапамятных времен стали неотъемлемой чертой развития человечества. В древности война была нормальным, естественным состоянием народов, мир же -состоянием случайным, скорее перемирием. Военные вопросы всегда стояли в " русской идее" на первом месте. Сама судьба, история России являются преимущественно военными23. Историки - Соловьев СП., Сухонин Н.И., Ключевский В.О. и др. - насчитали только с 1240 по 1462 год ( за 222 года) 200 войн и нашествий, а с XIY по XX век (525 лет) Россия провоевала 329 лет. Она воевала две трети своей жизни, была преимущественно "державой -воином". С течением времени человек стал все больше осознавать ценность жизни. Но противоречие между декларируемой со времени раннего христианства нормой "не убий", а затем моральной доктриной "естественных прав человека", с одной стороны, и реальностью антагонистического общества с его насилием и войнами - с другой, существует до сих пор.
XX век, вопреки прогнозам, стал самым воинственным. Война в этом столетии претерпела самые глубокие перемены по социально-политическому содержанию, военно-техническому облику, характеру оружия, масштабам, разрушительности, воздействию на жизнь общества
Независимо от своего социально характера и целей, законности или незаконности, войны характеризуются применением вооруженных средств борьбы26. После окончания самой кровопролитной в истории человечества Второй мировой войны и принятия Устава ООН, поставившего войну вне закона, войны, однако, не ушли в прошлое 2?. Международный институт войны и мира в бюллетене за февраль-март 1998 года приводит данные, которые свидетельствуют об эскалации (распространении) вооруженных конфликтов и насилия в наши дни: лишь за период 1990-1996гг. в мире произошло 9% активных вооруженных конфликтов, 44 из которых пришлись на Европу, из них только семь - между признанными государствами, остальные -вооруженные конфликты немеждународного характера, то есть внутригосударственные.
Теория, изучающая причины возникновения, закономерности и стадии развития конфликтов, оптимальные варианты их разрешения, получила в зарубежной литературе название "управление кризисными ситуациями"28. Для эффективного управления кризисами необходимы соответствующие правовые режимы. Действующее законодательство Российской Федерации называет три таких режима: чрезвычайного положения (ст.56 Конституции РФ, Закон "О чрезвычайном положении"), военного положения (ст. 87 Конституции РФ, Закон "Об обороне") и военного времени (Закон "Об обороне").
Чрезвычайное положение - режим, вводимый в стране (ее регионе) при особых обстоятельствах на срок их действия, как правило, ограничивает права граждан29. Согласно закону "О чрезвычайном положении"30 угроза безопасности охватывает как социальные конфликты, так и бедствия, вызванные природными, техногенными и биологическими факторами. Этот режим позволяет государству расширить границы силовых воздействий, упрощает порядок применения правоохранительными органами специальных средств (водометов, резиновых пуль, слезоточивого газа и др.) и оружия, частично ограничивает политические права и свободы граждан, помимо тех, что прямо указаны в п.З ст.56. Конституции РФ. Режим чрезвычайного положения, по сравнению с другими правовыми режимами, в наибольшей мере урегулирован действующим законодательством. Он вводиться Указом Президента с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе (ст.88 Конституции). Указ подлежит утверждению Советом Федерации (ст. 102 Конституции). На период действия чрезвычайного положения Указом могут вводиться ограничительные меры. Требуется, чтобы в Указе о введении чрезвычайного положения указывались конкретные ограничения прав человека и срок их действия. Важно подчеркнуть, что этот режим не редуцирует конституционные институты, гарантирующие охрану прав личности (функционируют суды31 и прокуратура32, не допускаются создание чрезвычайных судов и упрощение предварительного следствия и судебного разбирательства, сохраняется право обжалования судебных решений и приговоров, чрезвычайное положение не является основанием приостановления или перенесения на более поздний срок судебных разбирательств и т.д.). Для поддержания порядка активно используются внутренние войска", подготовленные для действий в условиях массовых волнений и беспорядков, со специальными средствами институтов. Поддержание правопорядка посредством традиционных мер ограничивается. Несмотря на наибольшую степень урегулирования вышеописанного режима, российское законодательство о чрезвычайных ситуациях недостаточно совершенно. Видна существенная разница между объявлением чрезвычайного положения как следствия социальных конфликтов (общественные беспорядки, межнациональные столкновения и т.д.) и ситуацией социального бедствия, вызванной природными силами или техногенными факторами. Было бы слишком категорично распространять на такого рода ситуации суровый правовой режим чрезвычайного положения, предназначенный для преодоления крупномасштабных социальных конфликтов. Конституционный режим чрезвычайного положения - тема самостоятельного исследования, поэтому о нем будет идти речь только в связи с исследуемой темой.
На следующие два режима указывает Закон "Об обороне"34: 1) военное положение, которое вводится в стране в случае "угрозы вооруженного нападения" и 2) военного времени, вводимый в случае "вооруженного нападения".
Конституция РФ в качестве оснований для единого правового режима определяет и "агрессию", и "угрозу агрессии". Этим режимом является режим военного положения: в случае агрессии против России или непосредственной угрозы агрессии федеральная Конституция наделяет Президента РФ правом вводить на территории страны или в отдельных ее местностях военное положение (п.2 ст. 87).
Основания введения военного положения
Российской Федерации или в отдельных ее местностях военное положение...в случае агрессии или непосредственной угрозы агрессии" (п.2ст.87). Для применения данной статьи Конституции Российской Федерации необходимо, как мы видим из ее текста, наличие двух условий — агрессия и непосредственная угроза агрессии122.
Что такое "угроза" и в какой момент она становиться "серьезной и непосредственной"? Четкого определения "угрозы" ст. 87 не имеет, а также ее степени как "непосредственная". Необходима конкретизация данной категории, так как дискреционные полномочия федерального Президента - по собственному усмотрению судить о наличии обстоятельств, позволяющих ему применить ст. 87, - ведут к режиму военного положения, то есть к особому правовому режиму жизнедеятельности государства и общества. Неясно также, как может реагировать государство в случае угрозы ему вооруженной силой со стороны другого государства в результате ее демонстрации, например, путем концентрации вооруженных сил вблизи межгосударственной границы или концентрации военно-морских сил в районах побережья данного государства Нет прозрачности в том, как именно могут учитывать сложившуюся ситуацию другие государства и реагировать на нее. Совет Безопасности ООН, естественно, правомочен расследовать любой спор или любую ситуацию, которая может привести к международным трениям или вызвать спор (ст.39 Устава ООН)123, и сделать сторонам рекомендации. Но это касается полномочий Совета, а не полномочий государства в случае наличия угрозы вооруженной силой со стороны другого государства Нет внятного понимания, может ли оно в качестве ответной меры также прибегнуть к угрозе силой.
Как подчеркивалось в СМИ в период обсуждения законопроекта "О военном положении" в 1997 г., непосредственная угроза агрессии - "понятие не совсем ясное, достаточно обтекаемое и, главное, никакого толкования в законе ему нет" . Ванденко И. - автор статьи "На случай войны"- задается вопросом, можно ли считать угрозой, когда "танки прогреваются на границе или когда в Мадриде подписывают документ о расширении НАТО на Восток?"125 Подобного рода опасения были высказаны и рядом депутатов
Государственной Думы при обсуждении законопроекта о военном положении в первом чтении . На многие вопросы дает ответ новая военная доктрина России: под угрозой рассматривается и расширение военных блоков и союзов в ущерб военной безопасности России и ее союзников. Доктринальное подтверждение получило принципиальное неприятие Россией расширение НАТО и его военной машины на Восток, его приближение к российским границам
Возможность введения военного положения в случае угрозы вооруженного нападения предусмотрена конституционным законодательством ряда государств-участников СНГ (Армении, Беларуси, Казахстана, Украины). Причем определение понятия такой угрозы конституции данных государств также не содержат128. Военное (чрезвычайное) положение может быть объявлено в случае непосредственной угрозы вооруженного нападения (военной или внешней угрозы) и в некоторых странах Европы (Венгрии, Польше, Греции)
В плане принципа международного права неприменения силы, Лукашук И.И. поясняет, что под понятием "угроза" понимается угроза применения вооруженной силы. "Что же касается иных мер, то запрещаются акции такого масштаба, которые способны нанести ущерб территориальной целостности или политической независимости государства"130. Это положение не означает легализации угрозы силой, как это заявил государственный секретарь США в подкомитете Сената: "...американское лидерство требует, чтобы мы были готовы поддерживать нашу дипломатию реальной угрозой применения силы"131. "Угроза применения силы" в контексте п.4 ст.2 Устава ООН представляет собой нарушение одной из сторон в споре своего обязательства132. Нарушение обязательств может выражаться, например, в концентрации вооруженных сил или даже пограничных инцидентах, являясь посягательством на безопасность другой стороны при формальном сохранении мира между государствами. Этим нарушениям могут предшествовать взаимные или односторонние нападки на официальных лиц, или на сами конфликтующие государства в средствах массовой информации, подрывная пропаганда друг против друга, пропаганда войны. "Угроза применения силы - случаи подрывного вмешательства" \ Под угрозой применения силы понимается не презумпция возможности правонарушения, как это имеет место в национальном праве, а нарушение государством своего международного обязательства, которое, несомненно, должно выражаться не в каких-то предполагаемых намерениях психологического плана, а в конкретном его поведении, хотя и не достигающем по своей опасности уровня, соответствующего агрессии.
Формы государственного правления, вводимые на период военного положения
Смена ориентиров государственного управления непосредственным образом влияют на его функции, методы и формы. В свою очередь функции, методы и формы государственного управления указывают на его целевые установки, характер и содержание.
В управлении различными процессами активнее начали использоваться концепции, доктрины. Имеются в виду документы государственных органов, вогоіощаюпще в себя теоретические обоснования (взгляды) основных направлений и содержаний государственной деятельности. Концепции, доктрины предполагают последующее правотворчество, связанное с их формализацией и реализацией. Например, утвержденная Президентом Российской Федерации, Военная доктрина характеризуется как система официально принятых в государстве взглядов на предотвращение войн, вооруженных конфликтов, на военное строительство и т.д. Вместе с тем констатируется, что реализация основных положений военной доктрины достигается осуществлением скоординированных мер политического, правового и военного характера с участием всех органов государственной власти и управления, общественных объединении и граждан Российской Федерации.
Одним из особых условий, влекущим корректировку в организации управления, является военное положение. Так как закон о военном положении в Российской Федерации не принят, то и законодательно-определенная форма государственного управления также отсутствует. Поэтому требуется разработка необходимого алгоритма функционирования ветвей государственной власти в условиях военного положения. В законе о чрезвычайном положении Российской Федерации указаны определенные формы управления в таких условиях и их пределы, хотя этот акт не отвечает современным требованиям в правовом аспекте и требует переработки. На территории, где введено чрезвычайное положение, могут создаваться особые формы управления, которые предполагают:
а) возможность прямого подчинения органов исполнительной власти территории, на которой введено чрезвычайное положение, Президенту Российской Федерации или назначаемому им органу;
б) образование специальных временных органов для координации работ по ликвидации обстоятельств, вызвавших введение чрезвычайного положения, а также в случае ненадлежащего выполнения своих функций органами государственной власти на территориях, где введено чрезвычайное положение.
При этом полномочия органов представительной и исполнительной власти территорий могут быть временно ограничены либо приостановлены органом, принявшим решение о введении чрезвычайного положения. Специальным временным органам могут быть преданы полностью или частично полномочия органов представительной и исполнительной власти территории.
Режим военного положения должен определяться федеральным конституционным законом, скорейшее принятие которого - требование времени по заполнению образовавшегося правового вакуума. По нашему мнению, специфика режима военного положения заключается в усилении роли и расширении полномочий военных органов в управлении на территории, где введено военное положение. В местностях, объявленных на военном положении, полномочия представительных и исполнительных органов государственной власти в области обороны, охраны государственной и общественной безопасности сосредотачиваются в руках органов военного управления.
Опыт управленческих трансформаций показывает, что в условиях состояния обороны децентрализованная федерация в Германии фактически превращается в унитарное государство211. В централизованной федерации Индийской Республики в случае объявления чрезвычайного положения212 происходит жесткая концентрация государственного управления. Отметим, что изменение форм управления распространяется на местный уровень в условиях военных режимов213. В административно-территориальные единицы, особенно крупные, назначаются военные губернаторы и коменданты, которые в свою очередь назначают офицеров в нижестоящие административно-территориальньїе единицы. Назначенные должностные лица осуществляют управление на основе единоначалия с применением методов военного регулирования. Публичные органы власти местности, объявленной на военном положении, обязаны оказывать необходимое содействие органам военного управления, военному командованию в использовании всех возможностей для обеспечения государственной и общественной безопасности.
В условиях военного положения может изменяться организация управления различными объектами, не имеющими военного назначения; мобилизуются силы и средства для обороны страны, для охраны государственной безопасности и общественного порядка под руководством военного командования, у которого сосредотачиваются в этот период функции органов государственной власти.
Меры, принимаемые органами власти и управления в условиях военного положения
Рассмотрев в предыдущем параграфе данного исследования полномочия органов власти и управления в условиях военного положения, мы видим, что организация обороны в Российской Федерации включает в себя проведения ряда мер, определенные Конституцией РФ, Федеральным законом "Об обороне" и другими нормативными правовыми актами, направленными на подготовку к вооруженной защите и собственно вооруженную задщту. Исходя из понятия обороны, формализованного федеральным законом "Об обороне", под обороной понимается система политических, экономических, военных, социальных, правовых мер по подготовке к вооруженной защите и вооруженная защита Российской Федерации, целостности и неприкосновенности ее территории, эти меры можно разделить политические, военные, экономические, мобилизационные, правовые, которые необходимо предпринять в условиях военного положения.
Политической мерой, связанной с организацией обороны, является введение Президентом Российской Федерации в случае агрессии против России или непосредственной угрозы агрессии на ее территории или в отдельных ее местностях военного положения с незамедлительным сообщением об этом палатам Парламента РФ.
Военные меры в условиях военного положения предусматривают строительство, подготовку и поддержание в необходимой готовности. Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, планирование их применения, а также их применение в целях обороны Российской Федерации. В случае агрессии или непосредственной угрозы агрессии, возникновения вооруженных конфликтов, направленных против Российской Федерации, Президент Российской Федерации отдает приказ Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами Российской Федерации о ведении военных действий. Необходимо отметить и то, что Президент Российской Федерации вправе принять в соответствии с федеральными законами решение о привлечении Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов к выполнению задач с использованием вооружения не по их предназначению.
Экономические меры, принимаемые в условиях военного положения, включают в себя финансирование расходов на оборону, а также контроль за расходованием средств, выделенных на оборону; вооружения и военную технику, формирование их запасов.
Мобилизационные меры, связанные с реализацией режима военного положения, включают в себя перевод экономики органов государственной власти, органов местного самоуправления и экономики страны на работу в условиях военного положения; перевод Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов на структуру и состав военного времени; организация нормированного снабжения населения продовольственными и непродовольственными товарами, его медицинского обслуживания и обеспечения средствами связи и транспортными средствами в период мобилизации и в военное время; осуществление мероприятий по гражданской и территориальной обороне. Территориальная оборона организуется в целях поддержания режима военного положения, защиты населения, объектов и коммуникаций от действий противника, диверсионных или террористических актов. Гражданская оборона организуется в целях защиты населения и организаций от опасностей, возникающих при ведении военных действий. В этой связи п. 5 ст. 16 Закона о гражданской обороне предусмотрено, что с момента введения военного положения осуществляется деятельность войск гражданской обороны.
Положением о Войсках гражданской обороны, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 27 мая 1996г. №784 "Вопросы гражданской обороны Российской Федерации", установлено, что основными задачами Войск Гражданской обороны в военное время являются:
1) ведение радиационной, химической и бактериологической разведки в очагах поражения, зонах загрязнения (заражения) и катастрофического затопления, а также на маршрутах выдвижения к ним;
2) проведение аварийно-спасательных и других неотложных работ в очагах поражения, зонах загрязнения (заражения) и катастрофического затопления;
3) проведение работ по санитарной обработке населения, специальной обработке техники и имущества, обеззараживанию зданий, сооружений и территорий;
4) обеспечение ввода сил гражданской обороны в очаги поражения, зоны загрязнения (заражения) и катастрофического затопления;
5) участие в мероприятиях по эвакуации населения, материальных и культурных ценностей из очагов поражения, зон загрязнения (заражения) и катастрофического затопления;
6) участие в проведении работ по восстановлению объектов жизнеобеспечения населения, выполнении отдельных задач территориальной обороны, связанных с восстановлением аэродромов, дорог, переправ и других важных элементов инфраструктуры тыла.
Порядок выполнения возложенных на Войска гражданской обороны задач определяется в военное время Планом гражданской обороны Российской Федерации, утверждаемым Президентом РФ. Непосредственное управление Войсками гражданской обороны осуществляет Министр Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, являющийся по должности первым заместителем Начальника гражданской обороны Российской Федерации.
В целях обороны устанавливаются воинская обязанность граждан Российской Федерации и военно-транспортная обязанность. Военно-транспортная обязанность устанавливается для обеспечения Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований транспортными средствами в период мобилизации и в военное время. Целью воинской обязанности является обеспечение Вооруженных Сил Российской Федерации и других войск личным составом в период мобилизационного развертывания, осуществляемого в условиях военного положения. В период военного положения воинская обязанность граждан в соответствии с Федеральным Законом "О воинской обязанности и воинской службе" предусматривает: призыв на военную службу по мобилизации, в период военного положения и в военное время; прохождение военной службы в период мобилизации, в период военного положения и в военное время; военное обучение в период военного положения и в военное время.
Правовые меры в условиях военного положения связаны с разработкой и принятием федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений федерального Правительства, а также нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и органов военного управления по вопросам обороны.
