Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Исторические и современные представления о роли государства в системе социального обеспечения 11
1. Основные экономические и правовые концепции о роли государства в системе социального обеспечения 11
2. Социалистическое государство и социальное обеспечение 34
3. Социальное обеспечение в либерально-демократическом государстве 48
Глава 2. Правосубъектность государства в области социального обеспечения: понятие, содержание, реализация 68
1. Понятие и содержание правосубъектности государства в праве социального обеспечения 68
2. Социальные обязательства государства: понятие, виды, основания и порядок возникновения, изменения, прекращения 81
3. Формы реализации социально-обеспечительной правосубъектности государства 111
Глава 3. Ответственность государства в праве социального обеспечения 126
1. Понятие и виды ответственности государства в сфере социального обеспечения 126
2. Основания и содержание ответственности государства в праве социального обеспечения 145
Заключение 174
Литература
- Основные экономические и правовые концепции о роли государства в системе социального обеспечения
- Социалистическое государство и социальное обеспечение
- Понятие и содержание правосубъектности государства в праве социального обеспечения
- Понятие и виды ответственности государства в сфере социального обеспечения
Введение к работе
История государственных форм социального обеспечения насчитывает уже свыше ста лет. Определению роли государства в системе отношений по обеспечению социального благополучия личности, пределов и последствий его вмешательства в распределительные процессы посвящено значительное число научных трудов. Правовая сторона социально-обеспечительной деятельности государства является объектом исследования юридической науки.
Однако в настоящее время государство можно назвать одним из наименее изученных субъектов российской правовой системы, что объясняется некоторой однонаправленностью научного поиска в данной области. Несмотря на то, что советская модель социального обеспечения носила государственный характер, а участие государства в соответствующих общественных отношениях традиционно рассматривалось в качестве одного из критериев их отнесения к предмету права социального обеспечения, государство как субъект названной отрасли не исследовалось. Усилия ученых были направлены на обоснование преимуществ социалистической системы социального обеспечения. Государство же рассматривалось как «основной экономический и политический гарант социального обеспечения» (Я.М. Фогель), но не как субъект, исполняющий обязанности по предоставлению социальных выплат и услуг.
Внимание исследователей было обращено главным образом на управомоченную сторону социально-обеспечительных отношений. Вместе с тем, создание целостного представления об отрасли права социального обеспечения невозможно без изучения государства, которое в лице своих органов и других уполномоченных субъектов взаимодействует с гражданином в соответствующих правоотношениях.
Выбор темы диссертационного исследования продиктован также следующими обстоятельствами. За последние два десятилетия существенно изменился облик отечественной системы социального обеспечения: в соответствии с рыночными социально-экономическими условиями возникли новые организационно-правовые формы социального обеспечения, подверглись
4 пересмотру принципы построения системы обязательного социального страхования. Усиление начал индивидуальной ответственности личности, появление и развитие негосударственных форм социального обеспечения - вот далеко не полный перечень преобразований, затронувших российскую систему социального обеспечения. Масштабные реформы последних лет, среди которых, в первую очередь, следует назвать пенсионную реформу и реформу системы социальных льгот, со всей остротой обозначили вопрос о предсказуемости законодательной политики в указанной сфере и выступили дополнительным аргументом в пользу рассмотрения государства как правового субъекта, связанного издаваемыми им правовыми нормами.
Отсутствие специальных исследований по указанной проблематике в советский период, а также необходимость теоретического осмысления изменившейся роли государства в системе социального обеспечения обусловливают актуальность темы настоящего исследования.
Цель и задачи исследования.
Цель диссертационного исследования заключается в том, чтобы теоретически обосновать необходимость признания государства субъектом права социального обеспечения, который посредством своих органов и других уполномоченных субъектов способен исполнять обязанности по предоставлению различных видов социального обеспечения и нести ответственность за их ненадлежащее исполнение.
Приближению к поставленной цели способствовало разрешение следующих задач:
1) проанализировать и обобщить различные философско-правовые и
экономические подходы к обоснованию необходимости и масштабов
государственной деятельности по обеспечению социального благополучия
личности;
2) выделить основные модели участия государства в системе социального
обеспечения с учетом исторического опыта и современных тенденций развития
отечественного и зарубежных государств;
3) обосновать правосубъектность государства в праве социального
обеспечения и определить ее содержание;
выявить и охарактеризовать формы реализации правосубъектности государства как коллективного субъекта в праве социального обеспечения;
сформулировать определение социальных обязательств с участием государства, выявить их особенности, охарактеризовать способы обеспечения стабильности социальных обязательств;
6) обосновать необходимость согласованного межотраслевого
взаимодействия юридических норм в целях обеспечения правомерного
поведения государства в сфере социального обеспечения;
7) определить основание и содержание мер принуждения, применяемых к
государству в случае ненадлежащего исполнения социальных обязательств, и
сформулировать предложения по повышению их эффективности.
Теоретическая и методологическая основы исследования.
Исследование государства как субъекта права социального обеспечения предполагает применение как общенаучных (диалектический, метод системного анализа), так и частнонаучных (догматический (формально-юридический), метод сравнительного правоведения) методов познания.
Отправной точкой исследования стало обращение к работам представителей теории государства и права: С.С. Алексеева, СИ. Архипова, С.Н. Братуся, Р.Л. Иванова, С.Ф. Кечекьяна, Е.А. Лукашевой, Л.С. Мамута, Н.И. Матузова, А.В Мицкевича, P.O. Халфиной и др.
Выводы, сформулированные в диссертационной работе, основываются на изучении трудов представителей науки трудового права и права социального обеспечения: Е.Г. Азаровой, B.C. Андреева, B.C. Аракчеева, Е.И. Астрахана, К.С. Батыгина, А.Д. Зайкина, М.Л. Захарова, Т.В. Иванкиной, Р.И. Ивановой, М.В. Лушниковой, A.M. Лушникова, Е.Е. Мачульской, В.К. Миронова, Т.К. Мироновой, М.И. Полупанова, В.Н. Скобелкина, В.А. Тарасовой, Э.Г. Тучковой, М.Ю. Федоровой, М.В. Филипповой, Я.М. Фогеля, Е.Б. Хохлова, В.Ш. Шайхатдинова и др.
Системные связи в праве сделали невозможным решение поставленных в исследовании задач без привлечения литературы по конституционному (А.Е. Козлов, А.Н. Кокотов, О.Е. Кутафин и др.) и гражданскому (Ю.Н. Андреев, Н.С. Малеин, М.Н. Малеина, Д.В. Пятков и др.) праву.
Анализ зарубежного опыта построения систем социального обеспечения и правового регулирования социально-обеспечительных отношений основан на изучении работ как отечественных (В.В. Антропов, Н.М. Антюшина, Л.Ф. Лебедева, А.А. Попов и др.), так и западно-европейских (W. Beveridge, А. Jacobs, F. Pennings, D. Pieters и др.) авторов.
Заметное влияние на формулирование отдельных выводов диссертационного исследования оказали взгляды таких представителей экономической науки, как Н.А. Волгин, Л.А. Еловиков, М.С. Ланцев, В.Д. Роик, В.Н. Лексин, С.Н. Смирнов и др. В процессе написания диссертации привлекались также работы по философии, политологии, социологии.
Нормативную основу исследования составили Конституция Российской Федерации, нормативно-правовые акты, регулирующие отношения по социальному обеспечению, положения гражданского и бюджетного законодательства. Отдельные выводы автора основаны на анализе и обобщении практики Конституционного Суда РФ и Европейского Суда по правам человека по делам о защите социальных прав граждан. В ходе исследования автором изучалась также практика применения Верховным Судом РФ законодательства о социальном обеспечении.
Научная новизна диссертации состоит в том, что она является первым специальным исследованием государства в лице уполномоченных им субъектов как обязанной стороны в социально-обеспечительных правоотношениях.
В диссертационной работе обосновывается необходимость рассмотрения государства не только с точки зрения его функций в механизме правового регулирования отношений по социальному обеспечению, но и в качестве субъекта, способного иметь и исполнять обязанности по предоставлению социального обеспечения и нести ответственность в случае их ненадлежащего исполнения.
Научная новизна исследования отражена в следующих основных положениях, выносимых автором на защиту:
1. Степень и пределы государственной деятельности в сфере социального обеспечения индивидуальны для каждого общества и должны определяться на основе учета взаимосвязи двух разнонаправленных тенденций —
7 индивидуализма и социальной солидарности. Вместе с тем, любая система социального обеспечения предполагает выполнение государством функций по нормативному регулированию, формированию источников ее финансирования и координации деятельности всех участвующих в ней субъектов.
В отличие от советской модели социального обеспечения, которая носила государственный характер и не предполагала необходимости проявления индивидуальной ответственности и широкого участия негосударственных субъектов, социальное обеспечение в странах Запада представляет собой многоуровневую систему, в которой роль государства варьируется применительно к каждому уровню (от обязанности гарантировать минимально приемлемый уровень обеспечения до выполнения функций по контролю и надзору за деятельностью негосударственных субъектов).
Признание государства правоспособным лицом в области социального обеспечения обусловлено объективными потребностями общественного развития. Материальными предпосылками признания государства субъектом права социального обеспечения выступают наличие источников финансирования социального обеспечения и системы органов и организаций, реализующих способность государства к правообладанию. Конституция РФ и законодательство о социальном обеспечении создают формальную основу для признания правосубъектности государства в рамках различных организационно-правовых форм социального обеспечения.
4. Правосубъектность государства в праве социального обеспечения
понимается как способность и реальная возможность быть носителем
обязанностей по предоставлению различных видов социального обеспечения.
Способность быть носителем указанных обязанностей образует «ядро»
социально-обеспечительной правосубъектности государства. Возможности
приобретения и реализации государством иных прав и обязанностей в
отношениях по социальному обеспечению (например, в сфере социального
партнерства, в области международно-правового регулирования социально-
обеспечительных отношений) носят производный характер.
5. Способность государства быть носителем обязанностей по
предоставлению различных видов социального обеспечения может быть
8
реализована через: а) органы публичной власти (органы государственной
власти и органы местного самоуправления); б) субъектов, специально
созданных для осуществления функций по предоставлению отдельных видов
социального обеспечения (государственные внебюджетные фонды,
медицинские учреждения, учреждения социального обслуживания); в) иных
субъектов, уполномоченных государством на участие в социально-
обеспечительных правоотношениях (например, работодателей,
предоставляющих обеспечение по обязательному социальному страхованию на
случай временной нетрудоспособности, материнства и на случай смерти).
Социально-обеспечительная правосубъектность государства реализуется в социальных обязательствах, которые представляют собой основанные на законе, ином нормативно-правовом акте или договоре материальные правоотношения между государством и гражданами, в которых граждане при наличии установленных законом условий имеют право на получение конкретных видов социального обеспечения, а государство в лице уполномоченных органов и учреждений обязано их предоставить.
Возможность изменения или прекращения социальных обязательств с участием государства в одностороннем порядке (по инициативе государства) представляет собой один из признаков, которые отличают их от гражданско-правовых обязательств. Однако свобода усмотрения законодателя при изменении социального законодательства не является безусловной и ограничена необходимостью гарантировать стабильность социальных обязательств, которая может быть обеспечена посредством соблюдения исходных принципов, выработанных в практике Конституционного Суда РФ.
8. Юридическая ответственность государства в сфере социального
обеспечения, выступающая следствием правонарушений со стороны
государства в лице уполномоченных им субъектов и выражающаяся в
претерпевании им лишений имущественного и неимущественного характера,
должна строиться на основе межотраслевого взаимодействия юридических
норм. Сбалансированное сочетание публично-правовых и частно-правовых,
внутригосударственных и международно-правовых мер принуждения должно
9 способствовать реализации ее главной функции - восстановлению нарушенных прав граждан.
Надлежащее исполнение социальных обязательств и восстановление нарушенных прав на различные виды социальных предоставлений должно обеспечиваться согласованным использованием как мер юридической ответственности, применяемых при условии установления вины правонарушителя, так и мер защиты, для использования которых достаточно факта противоправного деяния. Среди мер защиты, применяемых по отношению к органу социального обеспечения, важное место должно отводиться индексации несвоевременно выплаченных сумм социальных выплат.
Положение общей теории права о правонарушении как фактическом основании юридической ответственности конкретизировано применительно к предмету права социального обеспечения: фактическим основанием юридической ответственности государства в праве социального обеспечения следует считать непринятие мер по своевременной компенсации последствий реализации социального риска.
11. Субсидиарная ответственность государства в системе обязательного
пенсионного страхования имеет публично-правовую природу и должна
включать в себя не только обязанность государства по восполнению дефицита
бюджета страховщика в целях надлежащего исполнения социально-страховых
обязательств, финансируемых на распределительной основе, но также и
государственные гарантии по получению накопительной части трудовой
пенсии, рассчитанной исходя из фактически поступивших страховых взносов и
минимального дохода от их инвестирования.
Практическое значение исследования.
Сформулированные в диссертации выводы могут быть востребованы в процессе совершенствования законодательства о социальном обеспечении и практики его применения. Результаты исследования могут использоваться в научно-исследовательской деятельности и в учебном процессе при подготовке студентов по специальности (направлению) «юриспруденция».
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре социального права юридического факультета Омского государственного университета им. Ф.М. Достоевского.
Основные выводы диссертационного исследования изложены в опубликованных по теме диссертации статьях и отражены в выступлениях автора на научно-практических конференциях, проводившихся в Омском государственном университете им. Ф.М. Достоевского (2005-2007гг.), Омской академии МВД России (2007г.), Московской государственной юридической академии (2007г.).
Отдельные положения диссертационной работы обсуждались во время стажировки автора на юридическом факультете университета г. Тилбурга (Нидерланды) в ноябре-декабре 2006 года.
Результаты исследования использовались диссертантом в учебном процессе, в том числе при разработке в рамках проекта ТЕМПУС CD-JEP-24105-2003 «Hochschulnetz zur modularen Juristenausbildung» («Сеть вузов по модульному обучению юристов») специального курса «Международные стандарты социального обеспечения» (в соавторстве с М.Ю. Федоровой).
Материалы диссертационного исследования использовались в практической деятельности диссертанта в качестве специалиста юридического отдела Государственного учреждения - Отделения Пенсионного фонда РФ по Омской области.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих восемь параграфов, заключения, списков литературы, нормативных правовых актов и актов судебных органов.
Основные экономические и правовые концепции о роли государства в системе социального обеспечения
Создание в странах Западной Европы в конце XIX - начале XX веков первых систем государственного социального страхования стало своеобразным ответом на вызовы, продиктованные самой логикой развития буржуазных общественных отношений. Бурный рост промышленного производства обусловил потребность в огромной армии наемных работников. Способность к труду была их главным «капиталом», утрата которого неминуемо вела к нищете. Разрушение традиционных форм взаимопомощи (семейных, цеховых, церковных) и бедственное положение тех, чей производительный труд создавал национальное богатство страны, поставили вопрос о функциях государства в сфере материального обеспечения нетрудоспособных.
С этого момента ведет свое начало и дискуссия о необходимости, желательности и масштабах государственного вмешательства в отношения по распределению национального дохода, которая не только не исчерпала себя с течением времени, но и получила новый импульс, связанный с периодом расцвета, а позднее и с кризисом модели социального государства в странах Запада.
В современных научных исследованиях, посвященных правовым аспектам социальной деятельности государства, забота государства о материальном благополучии членов общества воспринимается как нечто самоочевидное и не требующее обоснования. По мнению Н.Ю. Воробьевой, «в ходе истории сложилось, что государство при любых обстоятельствах как институт, созданный и функционирующий во благо общества ... должно удовлетворять основные жизненные потребности человека...»1. Констатация безусловной обязанности государства по доставлению каждому средств к существованию не сопровождается, однако, указанием на основания ее возникновения.
Проблема определения роли государства в системе социального обеспечения, как представляется, подразумевает постановку нескольких логически взаимосвязанных вопросов. Вправе и должно ли государство вторгаться в процесс распределения материальных благ? Какие обстоятельства (объективного или субъективного свойства) дают основания для государственного вмешательства в эту сферу либо даже обязывают государство осуществлять указанную деятельность? Каковы пределы государственного участия в отношениях по обеспечению социального благополучия отдельной личности?
Поиск ответов на подобного рода вопросы потребовал интеллектуальных усилий не одного поколения исследователей, представлявших различные направления экономической и политико-правовой мысли. Обсуждение проблематики взаимоотношений государства и индивида в сфере создания материальных условий для физиологического выживания и полноценного развития личности неизбежно требовало обращения к ее философским основам.. Весьма убедительно по этому поводу выказался И.А. Покровский: «Вопросы права утрачивают свое самодовлеющее значение и делаются лишь частными отголосками больших философских вопросов. Чем больше углубляется исследование юридических проблем, тем яснее обнаруживается, что сплошь и рядом в основе вызываемых ими споров и разногласий лежит не что иное, как именно глубокое расхождение в философской подпочве этих проблем, в самых этических предпосылках для их разрешения»1. Вполне естественно поэтому, что полемика о роли государства в системе социального обеспечения велась и ведется с использованием таких этико-философских категорий, как «свобода», «равенство», «справедливость», «ответственность», получающих различную интерпретацию в зависимости от исходной исследовательской установки.
Одним из наиболее распространенных объяснений государственного вмешательства в процесс распределения материальных благ является его желательность с точки зрения норм нравственности. Действительно, в любом обществе существуют многочисленные группы людей (дети, люди пожилого возраста, инвалиды и др.), которые в силу объективных причин не способны самостоятельно обеспечить удовлетворение своих основных потребностей и отсутствие помощи которым противоречило бы сложившимся в социуме представлениям о добродетели. В концентрированном виде идея служения государства нравственному началу воплотилась в философии B.C. Соловьева. Государству, понимаемому отечественным мыслителем как «деятельный орган принудительной организации добра», надлежало проявлять заботу о «материальной экономической свободе всех людей»1. Несомненной заслугой B.C. Соловьева, признаваемой современными исследователями, следует считать перенесение социальной поддержки из сферы морали в область права2. На первый взгляд, данный вывод не согласуется с предложенной выше характеристикой учения B.C. Соловьева как нравственного обоснования роли государства в обеспечении права каждого на существование. Однако, по мысли российского философа, нравственное совершенствование личности возможно лишь тогда, когда «добрые чувства отдельных людей» создают нравственность общественную, которая осуществляется через «учреждения, законы и публичную деятельность лиц и групп» . Отсюда - первичность морали как регулятора человеческого поведения и обеспеченность реализации ее требований принудительной силой правовых норм и деятельностью государства, целью которой является служение добру.
Социалистическое государство и социальное обеспечение
В отечественной юридической науке, пожалуй, нет другого явления, которое бы получило столь неоднозначную оценку, как социалистическое государство. Идеологизированное обоснование преимуществ социалистической модели построения общества сменилось безоглядной и непримиримой критикой.
Сказанное в полной мере можно отнести и к осуществлявшейся социалистическим государством функции социального обеспечения своих граждан. Система государственного социального обеспечения была призвана, с одной стороны, демонстрировать завоевания нового общества, а с другой — служить инструментом масштабной политики перераспределения. Необходимость обращения к историческому опыту организации социального обеспечения в социалистическом государстве продиктована следующими обстоятельствами. По сравнению с различными моделями социальных государств Запада, своеобразие системы социального обеспечения в социалистическом обществе во многом предопределялось особой, не свойственной рыночной экономике, ролью государства на всех этапах производственных отношений. Исследование экономико-правовых аспектов социалистической модели социального обеспечения представляет научный интерес еще и потому, что присущие ей недостатки оказались «унаследованы» системой социального обеспечения постсоветской России и окончательно не преодолены до сих пор. В то же время ее сильные стороны (универсальность, предоставление обеспечения на уровне, гарантирующем удовлетворение основных потребностей личности, всеобщность обеспечения на этапе «развитого социализма») не остались без внимания и в той или иной степени были учтены в процессе совершенствования систем социальной защиты населения в странах Западной Европы.
В связи с этим особую значимость приобретает проблема соотношения категорий «социальное государство» и «социалистическое государство». В некоторых философских трудах предпринимаются попытки переосмысления самого понятия «социализм», наполнения его иным содержанием. «Думается, что социализм не может рассматриваться в качестве общественно-экономической формации, в которой реализуется цель, запрограммированная историей. Социализм - вечная проблема человечества, вечный поиск максимально гармоничных человеческих отношений, основанных на сотрудничестве и солидарности» . В таком понимании ряд европейских государств в известной мере служат воплощением социалистического идеала. Еще дальше идет в своих выводах С.С. Алексеев, называющий термин «социальное государство» стыдливым аналогом термину «социалистическое государство» . Подобное отождествление представляется не вполне корректным. Безусловно, главной декларируемой целью и социального, и социалистического государства является свободное и всестороннее развитие личности, признаваемое условием поступательного развития общества. Как следствие, социальной функции государства отводится приоритетное место. Отталкиваясь от данного положения, отдельные исследователи относят к числу социальных государства, основанные на марксистской идеологии общественного устройства3. И все-таки, даже несмотря на схожесть магистральных целей развития, социальное и социалистическое государства принципиально различны в путях и средствах ее достижения. Несомненную ценность представляет определение социального государства, предложенное А.Э. Евстратовым. Социальным, по его мнению, будет такое государство, «в котором удается развить осознание каждым человеком публичного интереса в тех сферах жизни, где это необходимо, и выработать компромисс частных интересов там, где это возможно» . В социалистическом же государстве наличие (а тем более конкуренция) частных интересов выглядит сомнительным ввиду отсутствия частной собственности как основы их формирования. Поэтому объектом исследования в настоящей работе будет именно государство «реального социализма» и его роль в организации социального обеспечения.
Правовой характер отношений по социальному обеспечению в социалистическом государстве предполагал признание и формально-юридическое закрепление социальных прав и, в первую очередь, права на социальное обеспечение. Советское государство стало одним из первых в мире, придавших социальным правам граждан значение конституционных положений. Начиная с Конституции СССР 1936 года, в Основной закон союзного государства и конституции союзных республик включались статьи, провозглашавшие права граждан на материальное обеспечение в случае утраты трудоспособности, право на бесплатную медицинскую помощь, государственную поддержку материнства и др. Причем социально-экономическим правам отдавался приоритет перед личными и политическими правами: в разделах союзных конституций 1936 и 1977 годов, посвященных правовому положению личности, нормы о социально-экономических правах предшествовали положениям, закреплявшим права человека «первого поколения». Социалистические страны Центральной и Восточной Европы также пошли по пути конституционного регулирования права на социальное обеспечение2. В юридической литературе советского периода появилась точка зрения о том, что конституционным правам личности на социальное обеспечение корреспондируют соответствующие обязанности государства .
Понятие и содержание правосубъектности государства в праве социального обеспечения
Вопрос о субъектах права является центральным для любой отрасли права и для всей правовой системы в целом. Как обоснованно замечает Е.Б. Хохлов, «объективное право имеет социальную ценность только тогда, когда его нормы находят свое воплощение в системе субъективного права и реализуются во взаимодействии его носителей (субъектов)»1.
Несмотря на то, что государство признается типичным субъектом в отечественной правовой системе, степень теоретического осмысления проблем его правосубъектности, участия его в правоотношениях, едва ли можно признать достаточной. В советской, а затем и в российской юридической науке проблемы правосубъектности в сфере социального обеспечения (момент ее возникновения, элементы, содержание и т.п.) исследовались, как правило, применительно к индивидуальным субъектам - гражданам. Обязанному субъекту в социально-обеспечительных правоотношениях в научных и учебных изданиях уделялось несравнимо меньше внимания. Такая ситуация, вполне объяснима. С одной стороны, вся система социального обеспечения и совокупность регулирующих ее правовых норм подчинены цели удовлетворения потребностей граждан в различных видах социальных предоставлений. С другой стороны, носителями обязанностей в правовых связях по социальному обеспечению признавались государственные органы или организации, правосубъектность которых (компетенция) рассматривалась преимущественно в рамках науки административного права. Соответственно, отсутствовали и основания для постановки и разрешения проблем, связанных с признанием государства правоспособным лицом в данной сфере общественных отношений. Правда, в литературе высказывалось мнение о том, что материальное правоотношение по предоставлению социальных благ возникает между гражданином и государством, поскольку пенсию или пособие лицо получает от государства и из государственных средств. В процедурных же отношениях правоспособным субъектом становится орган государства, уполномоченный рассматривать заявления о назначении конкретного вида социального обеспечения1. Данная позиция не была, однако, поддержана другими учеными. Р.И. Иванова выступила с критикой предлагаемой конструкции, отмечая, что, хотя государство и «аккумулирует все источники социального обеспечения и выступает держателем фондов социального обеспечения, однако персонифицированное распределение этих фондов государство поручает различным органам материального обеспечения»2. Таким образом, в советский период развития науки права социального обеспечения проблематика правосубъектности государства в указанной сфере не становилась предметом специальных исследований.
Коренное изменение социально-экономических и политико-юридических основ жизни российского общества, провозглашение Российской Федерации правовым социальным государством обусловили возврат к идее признания государства субъектом права, обладающего правами и обязанностями в сфере социально-трудовых отношений. По мнению авторов «Курса российского трудового права», трансформация российского государства в правовое социальное государство как раз и выражается в его легализации в качестве особого правового субъекта3.
Утверждения о том, что государство является субъектом права социального обеспечения и (или) участником отношений, регулируемых нормами соответствующей отрасли, можно встретить и в современной учебной литературе. Так, Д.А. Никонов и А.В. Стремоухов, характеризуя субъектов права социального обеспечения, отмечают, что «применительно к государственным органам, государственным и негосударственным организациям, государству в целом (курсив мой - O.K.) социально 70 обеспечительная правосубъектность находит выражение в их компетенции»1. В то же время авторы учебника не поясняют, каковы содержание и особенности правосубъектности государства в сфере социального обеспечения, как соотносятся компетенция «государства в целом» и его органов и т.д. В учебнике, подготовленном коллективом кафедры трудового права и охраны труда Санкт-Петербургского университета, государство в лице своих органов или иных специально уполномоченных субъектов указывается в качестве второй стороны правоотношений по социальному обеспечению2. Вместе с тем, участие в правоотношениях государства, как и любого другого субъекта, предполагает наличие у него такого общественно-юридического свойства, как правосубъектность.
В юридической науке используются различные подходы к характеристике государства как носителя прав и обязанностей в сфере социального обеспечения. Так, М.В. Лушникова и A.M. Лушников исследуют государство через описание функций, выполняемых им как субъектом права социального обеспечения, При этом в работах указанных авторов можно проследить определенную эволюцию их взглядов относительно роли государства в рассматриваемой сфере. Государство как субъект трудового права и права социального обеспечения первоначально рассматривалось в двух своих проявлениях: в качестве носителя публичной власти в единстве трех ее ветвей (законодательной, исполнительной и судебной) и в качестве социального партнера3. Следует отметить, что функции государства по установлению нормативного регулирования, реализации правовых норм и осуществлению юрисдикционной деятельности являются универсальными и в этом плане ничем не отличаются от его функций в механизме правового регулирования иных сфер общественной жизни4. В таком понимании государство незримо «присутствует» в любом правоотношении независимо от его отраслевой принадлежности, ибо устанавливает нормативную модель правоотношения и обеспечивает общеобязательность правовых предписаний. Следовательно, нет необходимости рассматривать реализацию публичной власти в качестве специфической функции государства как субъекта права социального обеспечения, хотя указанная особенность, безусловно, отличает государство от иных субъектов, способных предоставлять социальное обеспечение. В изданном в 2008 году «Курсе права социального обеспечения» авторы выделяют три основных направления деятельности государства в сфере социального обеспечения: 1) исполнение публично-правовых обязательств по государственному социальному обеспечению, государственной социальной помощи и социальному обслуживанию; 2) участие в качестве страховщика или страхователя в отношениях по обязательному социальному страхованию; 3) участие в системе социального партнерства и координация деятельности институтов гражданского общества в решении задач социальной защиты населения1. Несомненная ценность такого подхода состоит в том, что он позволяет сосредоточить внимание на специфике деятельности государства в рамках различных организационно-правовых форм социального обеспечения: страховых и нестраховых, обязательных и добровольных. В то же время неисследованными остаются такие аспекты интересующей нас проблематики, как условия социально-обеспечительной правосубъектности государства, ее содержание и т.п.
Понятие и виды ответственности государства в сфере социального обеспечения
Юридическая ответственность в ее традиционном (ретроспективном) понимании является- одним из важнейших средств обеспечения правомерного поведения, гарантией стабильности правопорядка во всех областях общественной жизни. Научный интерес к проблематике юридической ответственности (ее сущности, основаниям, эффективности, отраслевым особенностям, соотношению с другими видами государственного принуждения и т.д.) значительно возрос в последние годы. Не остались лишенными внимания исследователей и вопросы ответственности государства как коллективного субъекта .
На протяжении многих десятилетий в законодательстве наблюдались серьезные диспропорции в мерах ответственности, реализуемых в системе отношений «гражданин - государство». Иными словами, формы государственного принуждения по отношению к индивидам активно разрабатывались, а само государство оставалось недосягаемым для применения ответственности . Импульсом к позитивному изменению данной ситуации послужило провозглашение Российской Федерации правовым государством, одним из постулатов которого является принцип взаимной ответственности государства и личности. Возможность привлечения государства к ответственности за противоправные деяния приобретает особую значимость в тех сферах жизни общества, где надлежащее исполнение им принятых на себя обязанностей выступает условием реализации субъективных прав граждан. Вполне объяснимо поэтому стремление законодателя осуществить переход к системе социального обеспечения, соответствующей принципам правового социального государства и основанной на поддержании доверия к закону и действиям государства. Заметим, что поддержание доверия между всеми субъектами, участвующими в системе социального обеспечения, не исчерпывается сохранением стабильности правового регулирования, как это указано в преамбуле Закона № 122-ФЗ, но предполагает также добросовестное исполнение государством лежащих на нем обязанностей в указанной сфере. Юридическая ответственность как раз и призвана служить одной из гарантий решения поставленной задачи. Что же представляет собой юридическая ответственность государства в сфере социального обеспечения? Каким образом должно осуществляться правовое регулирование возникающих в ходе ее реализации общественных отношений? Насколько эффективны предусмотренные действующим законодательством меры юридической ответственности государства?
Сущность юридической ответственности государства в сфере социального» обеспечения не может быть, познана без обращения к основополагающему понятию «юридическая ответственность». Необходимо сразу сделать важную методологическую оговорку: позиционирование юридической ответственности в качестве одного из средств обеспечения надлежащего исполнения обязанностей не предполагает, как видится, ее рассмотрения в так называемом позитивном (проспективном) понимании. Более продуктивным будет исследование проблем юридической ответственности сквозь призму правовых последствий правонарушений. В отечественной правовой науке обозначились несколько подходов к указанному понятию. Основные концепции юридической ответственности сводятся к ее определению: 1) как меры государственного принуждения, применяемой к правонарушителю; 2) как предусмотренной юридическими нормами обязанности претерпевать определенные лишения; 3) как реализации санкций правовых норм . Рамки настоящей работы не дают возможности углубиться в исследование сущности юридической ответственности на общетеоретическом уровне. Кроме того, нельзя не согласиться с С.С. Алексеевым, справедливо полагающим, что перечисленные выше подходы «с разных сторон отражают единое - содержание охранительного правоотношения, в рамках которого осуществляется ответственность» . Формулируя понятие юридической ответственности государства, представляется оправданным определять ее как фактическую реализацию соответствующих мер принуждения, т.е. как претерпевание государством лишений имущественного и неимущественного характера. Это позволяет сосредоточить внимание на результате применения санкций юридических норм и подчеркнуть функциональную особенность ответственности государства - ее правовосстановительный характер.
Специфика правового регулирования ответственности государства в сфере социального обеспечения проистекает из неоднородности общественных отношений, опосредующих аккумулирование и распределение денежных средств в целях компенсации последствий социальных рисков. Указанные общественные отношения имеют различный субъектный состав и регулируются нормами нескольких отраслей права: конституционного, финансового, гражданского, административного, права социального обеспечения и др. Правонарушения, совершаемые в этой сфере, могут значительно различаться по степени общественной опасности, объекту посягательства и т.д. Соответственно, дифференцируются и меры принудительного воздействия, применяемые к правонарушителям. Возникает закономерный вопрос: все ли традиционно выделяемые по отраслевому признаку виды ответственности могут использоваться по отношению к государству? По убеждению Д.Г. Горбунова, понятием «юридическая ответственность государства» охватываются и меры принуждения, применяемые к государству как к коллективному субъекту, и ответственность его представителей -государственных органов и должностных лиц .
